Der neue Humanitäre

Banken betrachten humanitäre Hilfe in vielen Konfliktgebieten als hohes Risiko und geringen Nutzen.

Freiberuflicher Autor mit Sitz in Washington DC, der sich mit Entwicklungsfinanzierung und Governance beschäftigt

Freiberuflicher Autor mit Sitz in Washington DC, der sich mit Entwicklungsfinanzierung und Governance beschäftigt

Humanitäre Organisationen benötigen Bargeld, um arbeiten zu können. Doch in vielen Krisenherden stellen die eigenen Banken oft die größte Hürde beim Zugang zu Finanzmitteln dar, was dazu führt, dass sie nach Lösungen suchen und lebensrettende Hilfe verlangsamt.

Das stellte Dalell Mohmed in den entscheidenden Tagen nach den Erdbeben in Syrien und der Türkei im Februar fest, als die Bank ihrer NGO nicht das nötige Geld überwiesen hatte, um etwa 12.000 Menschen schnelle Hilfe zu leisten.

„Als ich mich an unsere Bank wandte, sagten sie mir, dass es in unsere Compliance-Abteilung gelangte, dann wieder hinausging und dann wieder in die Compliance-Abteilung ging“, sagte Mohmed, Direktor von Kinder USA, einer in Texas ansässigen NGO mit Programmen, die Kindern helfen Teile des Nahen Ostens.

Obwohl die Programme in der Türkei stattfanden, löste die bloße Erwähnung Syriens im Memo zur Anforderung einer Banküberweisung einen langwierigen Überprüfungsprozess aus. Bei den Erdbeben kamen auf beiden Seiten der Grenze mehr als 50.000 Menschen ums Leben. Die Überweisung von Kinder USA verzögerte sich schließlich um einen Monat.

Es ist ein häufiges Problem für humanitäre Organisationen, die in einigen der dringendsten Krisen der Welt auf Notfälle reagieren – auch in Ländern, die internationalen Sanktionen, Anti-Terror-Gesetzen und Vorschriften zur Finanzkriminalität unterliegen.

Viele Finanzinstitute betrachten Syrien sowie andere Konfliktgebiete als „Bankverbotszone“, da das Risiko besteht, gegen diese Regeln zu verstoßen.

Aus Angst davor, Gelder in diese destabilisierten Gebiete zu transferieren, unterwerfen Banken ihre Kunden oft umfangreichen Compliance-Maßnahmen, wie Kinder USA beobachtet, oder verweigern Bankdienstleistungen gänzlich – eine Praxis, die als „De-Risking“ bekannt ist.

Experten des Finanzsektors sagen, dass die größten Hindernisse durch vage Vorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (AML/CFT) verursacht werden, die in den USA von einem Netz von Regierungsbehörden durchgesetzt werden und für die es keine realisierbaren Ausnahmen aus humanitären Gründen gibt.

Der Risikoabbau bei Banken kann dazu führen, dass humanitäre Mittel über Monate hinweg gebunden werden, Hilfsprogramme zum Erliegen kommen und Operationen gefährdet werden.

Eine vor dem Erdbeben durchgeführte Studie zu Syrien schätzte beispielsweise, dass durch die Risikoreduzierung das verfügbare Bargeld um 35 Prozent gesunken sei. Letztes Jahr schätzte die UN-Koordinierungsabteilung für humanitäre Hilfe, OCHA, dass 1 Million US-Dollar an Finanzmitteln für Libyen aufgrund von Gesetzen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in Libyen und Europa monatelang gebunden waren. Noch ausgeprägter ist das Problem für lokale NGOs, denen der Ruf und die Ressourcen größerer Hilfsorganisationen fehlen.

Der Risikoabbau ist ein globales Problem für die humanitäre Hilfe, doch die Vorschriften in den USA sind besonders streng. Viele NGOs auf der ganzen Welt sind auf in den USA ansässige Spender angewiesen, was das Problem verschärft. Das US-Finanzministerium hat kürzlich Leitlinien zur Bekämpfung des Risikoabbaus herausgegeben, die sich direkt an Banken richten. Doch Finanzexperten, die eng mit dem Bankensektor zusammenarbeiten, sagen, dass mehr nötig sei, um die Banken davon zu überzeugen, ihre Praktiken zu ändern und sicherzustellen, dass die Regierungspolitik sie nicht davon abhält, in Krisengebieten zu arbeiten.

Im Mittelpunkt der Bankenängste steht der Bank Secrecy Act, ein 50 Jahre alter Regulierungsrahmen, der darauf abzielt, AML/CFT-Maßnahmen durch regelmäßige Bankprüfungen auf Bundesebene durchzusetzen. Entscheidend ist, dass Finanzinstitute dadurch zur ersten Verteidigungslinie gegen Finanzkriminalität werden.

Bundesaufsichtsbehörden prüfen Banktransaktionen Zeile für Zeile, um zu beurteilen, ob sie den AML/CFT-Verpflichtungen nachkommen. Die Strafen können von einem formellen Verweis bis hin zu Geldstrafen in Milliardenhöhe, dem Entzug der Banklizenz und sogar Gefängnisstrafen für Personen reichen, denen „vorsätzliche Verstöße“ vorgeworfen werden.

Allerdings ist die AML/CFT-Regulierung als Teil des Bank Secrecy Act so vage definiert, dass sich die Banken über die Regeln nicht im Klaren sind. Im Prüferhandbuch heißt es beispielsweise, dass Compliance-Programme von Banken „vernünftig gestaltet“ sein müssen. Aus Angst vor schädlichen Überprüfungen halten sich die Banken zu sehr an die Vorgaben und verringern das Risiko von NGOs, die in Ländern tätig sind, die als problematisch gelten, indem sie Überweisungen verzögern oder verweigern.

„Von Natur aus handelt es sich um [humanitäre NGOs], die an Orten mit hohem Risiko arbeiten“, sagte Alex Zerden, ein ehemaliger Beamter des US-Finanzministeriums und jetzt Gründer von Capital Peak Strategies, einem in Washington ansässigen Beratungsunternehmen, das Unternehmen in Bezug auf Risiken berät. „Einige Finanzinstitute möchten nicht die Kosten und die regulatorischen Auswirkungen oder die rechtliche Haftung für die Aufrechterhaltung dieser Beziehungen tragen, die in der Regel von geringem und geringem Wert sind.“

„Sie sollten sich nicht in diesem Konfliktgebiet aufhalten. Wissen Sie nicht, dass es terroristische Aktivitäten gibt?“

Die US-Regierung rät offiziell vom Risikoabbau ab und betont, dass bei der überwiegenden Mehrheit der NGOs nur ein geringes oder gar kein Risiko besteht, zur Terrorismusfinanzierung missbraucht zu werden. Die Financial Action Task Force (FATF), die führende globale Geldwäsche-Aufsichtsbehörde der G7-Länder, weist auf die Bedeutung des Schutzes von NGO-Programmen hin.

Aber unterstützende Richtlinien dringen nicht immer bis zu den eigentlichen Bankprüfern durch, die Finanzinstitute auf Einhaltung prüfen.

„Ich kann Ihnen mehr als nur Anekdoten erzählen, wo ein Prüfer zu einem Banker gesagt hat: ‚Sie sollten sich nicht in dieser Konfliktzone aufhalten. Wussten Sie nicht, dass es terroristische Aktivitäten gibt?‘“, sagte John Byrne, Präsident von AML RightSource , ein Unternehmen, das sich auf die Einhaltung von Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche spezialisiert hat.

„Und wenn Sie [der Banker] nicht zurückhalten und es [der NGO-Kunde] nicht viel Rendite bringt, was machen Sie dann? Sie sagen: ‚Okay, ich werde die Beziehung beenden.‘ '"

Infolgedessen werde von der Risikoreduzierung als öffentliche Maßnahme abgeraten, sie bleibe jedoch eine „praktische Realität“, sagte Zerden.

Der Risikoabbau wird selten öffentlich von Banken diskutiert, weil sie fürchten, ihren Ruf zu schädigen oder den Eindruck zu erwecken, sie hätten kein Verständnis für Wohltätigkeitsarbeit. „Kein Banker wird sagen: ‚Wir betreiben eigentlich kein Banking für diese Wohltätigkeitsorganisation‘“, sagte er.

Humanitäre Organisationen, die einer strengen öffentlichen Kontrolle ihrer Finanzen ausgesetzt sind, befürchten oft, ihren Ruf zu schädigen, wenn sie Bankprobleme oder Herausforderungen beim Zugang zu Finanzmitteln öffentlich zur Sprache bringen, insbesondere wenn es um Terrorismus geht.

Aber es ist immer noch ein dringendes Problem. Beispielsweise trifft sich eine private Arbeitsgruppe mit mehr als 100 Mitgliedern regelmäßig in Washington, um über den Risikoabbau bei Banken und den Zugang zu Finanzmitteln zu diskutieren.

Sharif Aly, Geschäftsführer von Islamic Relief USA, sagte, die Herausforderungen im Bankensektor hätten die NGO im letzten Jahrzehnt gezwungen, mehrere Projekte in Syrien abzusagen, darunter Programme zur Ernährungssicherung.

„Aufgrund von Bankvorschriften und -beschränkungen hindern Sie eine große Bevölkerung daran, legitime humanitäre Einsätze zu unterstützen.“

Darüber hinaus haben Blockaden bei internationalen Transfers die Organisation dazu veranlasst, Gelder für humanitäre Hilfe in Syrien zu sammeln.

„Das ist weder sehr effektiv noch ideal, weil die USA wahrscheinlich die großzügigste Gemeinschaft sind, die Ressourcen für viele dieser humanitären Krisen auf der ganzen Welt aufbringt“, erklärte er. „Aufgrund von Bankvorschriften und -beschränkungen hindern Sie eine große Bevölkerung daran, legitime humanitäre Einsätze zu unterstützen.“

Aly verzichtete darauf, die bankbezogenen Herausforderungen im Detail zu besprechen, aus Angst, die Beziehungen von Islamic Relief USA zu seinen Finanzinstituten zu beeinträchtigen. „An einem Tag könnten sie für dich sein und am nächsten Tag könnten sie dagegen sein“, sagte er. „Jede Art von PR spielt eine große Rolle dabei, ob sie sich für eine Zusammenarbeit mit Ihnen entscheiden oder nicht.“

Um dieser Bedrohung zu begegnen, verfügt Islamic Relief USA über sieben verschiedene US-Bankkonten. Die Hoffnung besteht darin, dass zumindest einer den Transfer in die fragilen Zonen erleichtert, in denen die Organisation tätig ist.

Andere NGOs, wie etwa Mitglieder der American Relief Coalition for Syria, berichteten von Verzögerungen oder Blockaden bei Überweisungen, die ihre Fähigkeit, Menschen in Not zu helfen, beeinträchtigten.

Die US-Regierung erkennt an, dass der Risikoabbau bei Banken ein Problem für humanitäre Helfer darstellt. Allerdings behindert ein Flickenteppich von Regierungsbehörden mit unterschiedlichen Mandaten im Zusammenhang mit der Bankenregulierung die Bemühungen, das Problem einheitlich anzugehen.

Beispielsweise wird die Finanzregulierungsstrategie des Bundes vom Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) festgelegt, einem Büro innerhalb des Finanzministeriums. FinCEN überwacht die Einhaltung des Bankgeheimnisgesetzes. Aber Bankprüfer kommen in erster Linie von der Federal Reserve, der vom Kongress beauftragten Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) oder einem anderen Finanzamt, dem Office of the Comptroller of the Currency (OCC).

Unterdessen bewertet die zwischenstaatliche Financial Action Task Force Länder wie Syrien auf ihr Potenzial für Finanzkriminalität – Standards, die Banken und ihre Aufsichtsbehörden auf der ganzen Welt beeinflussen.

Das Office of Foreign Asset Control (OFAC) des US-Finanzministeriums verhängt Wirtschaftssanktionen. Außerdem werden Ausnahmen speziell für vom OFAC verhängte Sanktionen, sogenannte Lizenzen, eingeführt, die den Weg für humanitäre Aktivitäten in Syrien und anderswo ebnen sollen. OFAC ist keine Bankenaufsichtsbehörde, aber es ist dafür verantwortlich, Wirtschaftssanktionen gegen Einzelpersonen und Unternehmen zu verhängen, indem es sie auf die Liste der besonders designierten Staatsangehörigen und gesperrten Personen (SDN) setzt.

Finanzinstitute werden von Bankenaufsichtsbehörden wie dem OCC überprüft, um sicherzustellen, dass sie die SDN-Liste einhalten und eine angemessene Sorgfaltspflicht anwenden.

Die Einhaltung der SDN-Liste durch Banken macht jedoch nur ein Fünftel des Rahmens des Bank Secrecy Act aus, den die Bankenaufsichtsbehörden zur Prüfung von Finanzinstituten nutzen. Die anderen vier Säulen sind im Großen und Ganzen der Umsetzung von AML/CFT-Programmen gewidmet.

Unterschiedliche Rechtsordnungen führen dazu, dass verschiedene AML/CFT-Verpflichtungen im Rahmen des Bank Secrecy Act, einschließlich des Antiterrorgesetzes USA Patriot Act, durch die humanitären Lizenzen des OFAC nicht aufgehoben werden.

Eine aktuelle Arbeitsgruppe bestehend aus Bundesbehörden, Finanzinstituten und NGOs diskutierte die Risikoreduzierung. Während des Treffens machten Bundesbehörden die Banken für die falsche Anwendung der AML/CFT-Richtlinien verantwortlich, während die Banken argumentierten, dass es an klaren Richtlinien und Anweisungen fehle. Eine aus dem Treffen hervorgegangene Empfehlung bestand darin, einen behördenübergreifenden Ausschuss einzurichten, um den Risikoabbau einheitlich anzugehen.

Viele humanitäre Organisationen verlassen sich auf unvollkommene Problemumgehungen.

In Syrien beispielsweise überweisen einige Organisationen über die türkische Post- und Telegraphenorganisation (PTT) internationale Gelder über Türkiye. Allerdings sind die Überweisungen auf 5.000 US-Dollar begrenzt, was deutlich unter dem Bedarf für große Hilfsprojekte liegt, die leicht Hunderttausende US-Dollar kosten können.

Darüber hinaus ist die PTT in der von Rebellen kontrollierten Provinz Idlib im Nordwesten Syriens, die bereits vor den Erdbeben mehrere Krisen erlebte, größtenteils nicht verfügbar. Um Geld zu verschicken, wenn es kein zuverlässiges Banking gibt, verlassen sich NGOs oft auf Hawala-Netzwerke und -Unternehmen – Wertetransfersysteme, die oft als informell gelten und von westlichen Traditionen weniger reguliert werden, aber in vielen Ländern weit verbreitet sind.

Viele NGOs überweisen Gelder an das nächstgelegene „bankfähige“ Land oder die nächstgelegene „bankfähige“ Region und transportieren dann Bargeld über die Grenze. Diese Praxis ist jedoch betrieblich langsam und birgt ein hohes Risiko für Personen, die Bargeld durch unbeständiges Terrain transportieren.

Die Ironie besteht darin, dass die US-Bundesbehörden in dem Bemühen, das Risiko von Verstößen gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu mindern, eine Situation geschaffen haben, die nicht nur lebensrettende Arbeit untergräbt, sondern NGOs auch zu undurchsichtigeren und riskanteren Methoden des Geldtransfers drängt.

Politikexperten haben eine Reihe von Maßnahmen zur Risikoreduzierung vorgeschlagen, von der Klarstellung, wie Banken Vorschriften einhalten können, bis hin zur Entwicklung spezieller Zahlungsplattformen für Hochrisikogebiete. In der Finanzwelt herrscht jedoch wenig Konsens.

Ein Vorschlag fordert die Schaffung eines „sicheren Hafens“, in dem Finanzinstitute nicht haftbar gemacht werden, wenn humanitäre Mittel in die falschen Hände geraten. Byrne kritisiert diese Idee als unrealistisch. Er glaubt nicht, dass die US-Regierung den Banken ihre Verpflichtungen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung verweigern wird, insbesondere im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten.

Selbst wenn dies erfolgreich wäre, würden die Banken wahrscheinlich immer noch gut ausgestattete Hilfsorganisationen bevorzugen, die strenge Sorgfaltspflichten erfüllen – und dabei kleinere NGOs, Diaspora-Hilfe und privatwirtschaftliche Gruppen außer Acht lassen, die ebenso wichtig sind, um humanitäre Hilfe voranzutreiben und die Wirtschaft am Leben zu halten.

Byrne glaubt, dass es kaum eine Chance auf ein „juristisches Allheilmittel“ gibt. Stattdessen schlägt er vor, Due-Diligence-Maßnahmen durch einen Standardisierungsprozess zu rationalisieren, um die Finanzdienstleistungen für NGOs, die auf Krisen reagieren, zu beschleunigen. Doch angesichts der Zeitsensibilität humanitärer Hilfe können selbst die schnellsten Due-Diligence-Prozesse zu langsam sein.

Laut Zerden liegt die Lösung darin, den Geschäftssinn der Banken anzusprechen. Banken seien am besten für das Risikomanagement geeignet, argumentiert er und schlägt vor, dass Geber für die Compliance-Kosten für humanitäre Projekte in „Hochrisikogebieten“ aufkommen. Dazu könnte die Zeit gehören, die Banken für die Schulung ihrer Mitarbeiter, die Aktualisierung von Systemen und die Datenerfassung aufwenden.

Ohne finanzielle Anreize wird es möglicherweise keinen Durchbruch geben. Banken scheiden häufig Kunden aus, die als risikoreich eingestuft werden, weil sie nicht genügend Rendite bringen, sagte Zerden, und humanitäre Hilfe in Konfliktgebieten sei ein „Geschäft mit hohem Risiko und geringen Margen“.

„Aus geschäftlicher Sicht – zu der auch Banken gehören – ist es eine ziemlich einfache mathematische Übung“, sagte er.

Herausgegeben von Irwin Loy.

Zach Theiler bietet freiberufliche Redaktionsdienste für das Charity & Security Network an, ein in Washington ansässiges Ressourcenzentrum für gemeinnützige Organisationen, das sich mit der Risikoreduzierung befasst und sich dafür einsetzt. Er schreibt dies in persönlicher Eigenschaft.